1공단 용도변경 및 이른바 신흥동 복합단지 개발을 둘러싼 성남시의 ‘특혜성 행정’이 성남시의회에서 제기되어 비상한 관심을 끌고 있다. 검찰 수사대상인 1공단 용도변경 및 개발을 둘러싼 특혜의혹 규명에 결정적 단서를 제공할 수 있을 것으로 기대되기 때문이다.

2일 열린우리당 윤창근 의원은 이대엽 시장이 불참한 가운데 치러진 제140회 성남시의회 임시회 제2차 본회의 시정질문 및 1문1답 방식의 보충질문을 통해 1공단 특혜의혹을 풀 수 있을 것으로 보이는 결정적인 단서가 될 성남시의 특혜성 행정 사례들을 공개적으로 제기했다.

▲ 열린우리당 윤창근 의원이 1공단 특혜용도변경과 관련한 의혹들에 대해 집중적인 질의를 하고 있다.     ©조덕원

◇ 개발업자와 짜고 치는 성남시의 용도변경 추진

1공단 부지는 수도권에서 손곱히는 노른자위 땅 가운데 하나다. 성남 구시가지의 가장 번화한 도로인 중앙로 변에 위치해 있고 인근 희망대공원과도 가깝다. 판교신도시, 송파신도시도 직선거리로 5km 안에 있다. 투기나 개발의 관점에선 용도변경을 추진해 땅투기나 개발을 통해 대박을 터뜨려볼 수 있는 요지의 땅임에 틀림없다.

그러나 1공단 부지는 용도변경이 안 되면 공장용지에 불과하다. 부동산투기꾼이나 부동산개발업자가 눈독들일 이유가 전혀 없다는 뜻이다.

그러나 시세차익이나 개발이익을 노릴 수 있는 상업용지나 주거용지로 용도변경이 추진될 경우 사정은 180도 달라진다. 용도변경이 된 다음은 말할 것도 없지만 용도변경이 진행 중에 있어도 땅값은 천정부지로 치솟을 수밖에 없다. 

누가 1공단부지 용도변경을 추진해왔는가? 성남시다. 성남시는 성남 구시가지의 지역적 특성이나 요구를 반영한 공익적 목적을 추구하기 위해서 용도변경을 추진해왔는가? 결코 아니다. 주지하는 대로 성남시가 성남 구시가지의 지역적 특성이나 요구를 반영한 공익적 목적을 추구하기 위해서 용도변경을 추진한다고 표명한 적은 단 한번도 없다.

대신 성남시의 변치 않는 공식적인 표명은 “도시기본계획에 반영되어 있다”는 것이다. 이번 윤 의원의 시정질문에 대한 성남시의 답변요약서에도 그대로 반복되고 있다.

“1공단 지역은 우리시 기존 시가지의 중심지역이며, 현존 공업지역인 32,000평은 1998년에 수립한 2016년 성남시도시기본계획에 주거 및 상업용도로 수립된 바 있고 2005년 6월 29일 건교부 승인을 받은 2020년 성남시도시기본계획에도 그 내용이 잘 반영되어 있다.”

정말 가증스럽다. 무언가를 숨기기 위한 의도적인 불순한 언명으로 판단되기 때문이다. 몇 가지 이유를 제시하자.

1) 1998년 6월에 수립한 2016년 성남시도시기본계획에 입각해 민선2기 김병량 시장이 2002년 1월에 세운 ‘제1공단지역 지구단위계획’은 이미 그 용도가 폐기되었다. 이미 시효가 만료가 되었기 때문이다.

건교부 제1종지구단위계획수립지침에도 나와 있듯이 지구단위계획구역 지정 결정 후 3년 이내에 지구단위계획이 수립되지 않아 구역 지정이 실효되는 경우 종전 용도지역으로 환원된다. 민선3기가 계속해서 민선2기를 끌어들이는 것은 불순한 의도가 있다고 밖에는 볼 수 없다.

2) 더구나 민선2기 ‘제1공단지역 지구단위계획’은 내용적으로 개발의 방향, 방식, 용도배치계획이 지금 (주)새로운성남이 2005년 11월 성남시에 제안한 지구단위계획, 따라서 부동산개발업자의 막대한 개발이익을 챙기려는 개발계획과는 전혀 다르다. 한 가지 분명한 사실은 민선2기는 공익을 염두에 두고 시가 주도했다는 점이다.

틀려? 구체적으로 까볼까? 더 이상 민선2기를 끌어들여 변경거리로 삼았다간 1공단 특혜용도변경 의혹을 받고 있는 이대엽식 성남시 행정을 결코 그냥 방관하지 않을 작정이다.

3) 도시기본계획은 도시계획 체계상 하위계획인 도시관리계획, 지구단위계획에 법적인 구속력은 전혀 없다. 더 이상 도시기본계획을 끌어다가 핑계거리로 삼지 말라는 뜻이다.

4) 도시기본계획은 도시관리계획, 지구단위계획에 행정 내부적으로는 구속력이 있다. 지침이 된다는 점에서다. 2020년 성남시도시기본계획에 반영된 1공단 부지 관련 지침은 이전 뒤 “도심기능의 부여와 활성화”(‘토지이용계획’에 나오는 ‘토지이용구상’ 중에서)라는 것이다.

문제는 이 지침의 구체화를 “어떻게 하느냐?”라는 것이다. 따라서 이 지침은 악용될 수도 있고 선용될 수도 있다. 코에 걸면 코걸이 귀에 걸면 귀거리라는 말도 있지 않은가.

선용된다면 성남시가 성남 구시가지의 특성과 요구를 잘 반영한 공익 목적의 구체적인 용도변경과 개발을 추구할 수 있다. 선용의 경우, 가령 도시기본계획상의 상업용지는 문화시설, 업무시설도 포함될 수 있다.

악용한다면 땅투기의 대상이 되고 개발업자의 대박이나 보장하는 구체적인 용도변경과 개발을 추구할 수 있다. 악용의 경우 주변 재개발이 이루어지지 않은 구시가지 한복판에 고층아파트와 대형유통점을 입점케 할 수 있다.

성남시는 후자를 선택했다. 악용한 것이다. 성남시가 올해 2월 8일 도시관리계획 변경안에 대한 주민공람 당시 1공단 부지를 제3종일반주거지역과 일반상업지역으로 한다고 밝힌 것이 바로 그것이다.

이 구체적인 용도변경은 (주)새로운성남이 2005년 11월 성남시에 접수한 지구단위계획 제안서의 용도변경과 정확히 일치하며 또한 이 구체적인 용도변경을 전제로 대규모 아파트와 대형할인매장을 짓겠다는 제안서의 개발계획과 내용상 정확히 일치한다.

뿐만 아니라 2005년 4월 자사 홈페이지에 공고했다가 말썽이 나자 삭제된 군인공제회의 아파트 분양 및 대형유통점 삼성 홈플러스 입점이라는 공고내용과도 일치한다.

이 일치가 의미하는 것은, 첫째 (주)새로운성남의 구체적인 용도변경 및 지구단위계획 제안을 받아들여 성남시가 구체적인 용도변경을 추진한 것으로 볼 수 있다는 점이다.

▲ 윤창근의원의 시정질문이 진행되는 동안 답변을 준비하기 위해 뭔가를 열심히 기록하고 있는 유구영 도시주택국장     ©조덕원

둘째 지금까지 유규영 도시주택국장을 비롯한 성남시 도시계획 관련 공무원들이 “도시관리계획이든 지구단위계획이든 결정된 게 아무 것도 없다”는 일관된 주장이 거짓말이라는 점이다.

바꿔 말하면 1공단 부지는 도시관리계획상 제3종일반주거지역과 일반상업지역이라는 구체적인 용도변경과 지구단위계획상 개발 골격이 사실상 다 결정되어 있다는 의미다.

윤창근 의원이 유규영 도시주택국장을 상대로 한 일문일답 형식의 보충질문에서 “개발업자들이 제안한 내용이 아니냐?”며 이 두 가지 의미를 지난 용도변경에 대해 따졌다.

유규영 도시주택국장은 당연히 “도시기본계획에 반영된 것을 구체적으로 세분화했을 뿐”이라는 답변으로 대신했을 뿐이다. 아무 것도 답하지 않은 것이다.

자, 과연 성남시는 용도변경을 추진하면서 개발업자와 짜고치는 고스톱판을 벌인 것은 아닐까? 유규영 도시주택국장은 1공단 부지 용도변경을 공람할 당시 왜 오래 전부터 아는 사이라는 (주)새로운성남 임원과 골프를 쳤냐? 골프만 쳤냐?

(주)새로운성남이 앞장서서 (주)새로운성남과 군인공제회는 왜 2020년 성남시도시기본계획이 수립된 2005년 8월보다 훨씬 빠른 2004년 10월부터 2005년 3월까지 1공단 부지 3만2천평 중 64.5%를 ‘싹쓸이 매입’했냐? 도시관리계획으로 이어지는 용도변경 확신이 없다면 가능한 일이냐? 이 확신의 이면에서 어떤 일들이 벌어졌냐?

◇ 성남시의 용도변경 추진으로 땅값 폭등

성남시의 용도변경 추진으로 땅값이 폭등했다. 시는 최근 1공단 부지에 대해 개발업자들의 제안이 받아들여지지 않았을 경우를 대비한다는 명목으로 1공단 부지 지구단위계획 수립을 위한 용역비로 3억원을 산정한 바 있다. 이는 성남시 도시계획과장이 성남시의회 도시건설위원회에서 발언한 대로 5,700억원이라는 땅값을 기준으로 한 것이다.

이 땅값은 윤창근 의원의 시정질문 발언대로 “전면에 일반상업지역, 후면에 제3종일반주거지역으로 용도변경이 이루어졌을 때를 기준으로 한 것”이다.

윤창근 의원이 조사한 대로 1공단 부지 내 시유지를 제외한 부지의 공시지가가 총 1,300억원이며, 개발업자의 땅 매입가가 ‘2,000억+α’라는 점을 고려하면 1공단 부지는 개발도 되기 전에 용도변경 추진만으로도 개발업자에게 수천억원의 시세차익을 챙겨준 셈이다.

5,700억원이라는 1공단 부지의 땅값은 이미 성남시가 용도변경 추진을 통해 개발업자에게 엄청난 특혜를 주었다는 의미다.

이 5,700억원이라는 땅값은 동시에 성남시가 용도변경을 기정사실화했다는 의미도 담고 있다.

▲ 윤창근 의원의 시정질의에 답변을 하고 있는 유구영 도시주택국장     ©조덕원

◇ 이 시장의 ‘1공단 1만평 공원화’ 공약은 오히려 개발업자 특혜?

지난 성남시장 선거 당시 현 이대엽 시장은 1공단에 “희망의 문화공원을 조성하겠다”며 “1공단 부지 내에 1만평 규모의 공원을 조성해 성남의 센트럴 파크로 만들겠다”고 공약했다.

이에 대해 윤창근 의원은 시정질문을 통해 “1만평 공원화가 도로, 문화시설 등을 제외한 순수한 공원이라면 말 그대로 1만평 공원화가 맞다”고 밝혔다. 그러나 1공단 부지 3만2천여 평 가운데 도로와 구거인 5필지 7,870평은 시유지이므로 사업예정지는 2만5천여평이다.

1공단 1만평 공원화는 시유지를 포함한 것일까? 아니면 뺀 것일까?

시유지가 포함되었을 가능성이 농후하다. 이 시유지 면적은 1공단 부지가 개발이 되더라도 그 만큼의 도시기반시설로 필요하기 때문이다. 그렇다면 이 시장의 1공단 1만평 공원화는 사실상 2천여평 정도만 개발업자에게 요구하겠다는 의미다. 시민을 기만하는 눈 가리고 아웅하기가 되는 셈이다.

이 부분에 대한 이대엽 시장의 답변은 아직 나오지 않았다. 윤창근 의원은 시정질문을 통해 이 부분을 분명히 밝히라고 요구했다.

그러나 이 시장은 당일 선거법 위반으로 똥줄이 탔는지 당일 검찰에서 있은 행사에 시정을 논하는 자리를 박차고 달려갔고 대신 답변에 나선 최홍철 부시장은 “이대엽 시장이 직접 답변해야 한다”고 말했다.

이 시장의 1만평 공원화의 허구 여부를 들여다 볼 수 있는 한 가지 특기할 만한 발언이 있다. (주)새로운성남의 관계자가 “공원화 요구도 용적률 상향조정 등 인센티브가 주어지면 충분히 검토해 볼 만하다"고 말한 것이 그것이다(중앙일보 9월 10일치 보도 참조).

경기도 지구단위계획 지침에 따르면 내놓은 공공시설용지만큼 허용가능한 최고용적률 내에서 용적률 인센티브를 주어 사업성을 보존하는 방식이 있다. (주)새로운성남의 관계자의 발언은 바로 이 점을 노린 것이다.

즉 개발업자들은 전혀 손해를 보지 않는 것이다. 이를 두고 윤창근 의원은 시정질문에서 “앞으로는 밑지는 척하고 오히려 뒤로는 엄청난 특혜를 받는다”고 지적했다.

결국 이대엽 시장의 1공단 1만평 공원화는 개발업자에게 용적률 특혜를 보장해주기 위한 조삼모사일 가능성이 높다.

윤창근 의원은 시정질문에서 “1만평 이상을 순수하게 공원화하는 계획이 아니라면 이 시장의 1공단 1만평 공원화는 개발업자에 특혜를 주는 허구적인 공약일 가능성이 높다”며 “시장 본인의 공약이기 때문에 이 시장 본인이 직접 답변하라”고 요구했다.

◇ 토지주의 3분의 2가 지구단위계획을 제안한 게 정말 맞나?

1공단 지구단위계획은 토지주의 3분의 2가 계획해서 제안하는 방법, 시가 계획하는 방법 두 가지가 있다.

토지주 제안의 경우, 건교부의 제1종지구단위계획 지침에 따르면 “제안한 지역의 대상 토지면적(국공유지의 면적을 제외한다)의 3분의2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의가 있어야 한다”는 것이다.

지난 2005년 11월 (주)새로운성남이 지구단위계획을 제안할 때 과연 3분의 2라는 법적 요건을 충족했을까? 충족되지 않았는데 제안을 받았다면 이는 특혜행정이 아닐까?

1공단 부지의 토지소유 현황은 시유지 24.5%, (주)새로운성남 47.5%, 군인공제회 17%, (주)한국빠이롯트 6.0%, (주)시즈 5.0%다. 따라서 시유지를 제외한 사유지는 75.5%다. 75.5%의 3분의 2면 50.3%다.

따라서 (주)새로운성남 47.5%만으로는 안 된다. 군인공제회 17%만으로도 안 된다. 둘이 합치면 가능하다. 그러나 둘이 합쳐서 지구단위계획을 제안한 사실은 아직 입증되지 않았다.

(주)새로운 성남과 (주)시즈가 합치면 52.5%다. 둘이 합치면 지구단위계획 제안이 가능하다. 그러나 둘이 합쳐서 지구단위계획을 제안한 사실은 아직 없다.

현재 확인된 것은 1공단 지구단위계획을 제안한 것은 (주)새로운성남일 뿐이다. 이와 관련, 윤창근 의원은 (주)새로운성남의 이름으로 성남시에 제안한 지구단위계획 제안서를 제시했다.

이 때문에 윤창근 의원은 1문1답 형식의 보충질문에서 “자격이 안 되는 토지주의 지구단위계획을 받아준 이유가 무엇이냐?”고 따졌다. 이에 유규영 도시주택국장이 “(주)새로운성남과 군인공제회의 제안”이라는 답변이 나오자 윤창근 의원은 “그럼 자료를 제출하라”고 요구했다.

과연, 성남시가 공동제안 자료를 제출할 수 있을까? 토지주의 3분의 2가 지구단위계획을 제안한 게 정말 맞나? 성남시는 윤창근 의원이 요구한 자료 제출을 통해 증명할 수 있을까?

▲ 윤창근 의원의 시정질의에 답변을 하고 있는 최홍철 부시장.     ©조덕원

◇ 지구단위계획 제안 시 시유지에 대해 시와 사전협의 있었나?

지구단위계획의 토지주 제안 시 건교부 제1종지구단위계획 지침에 따르면 “국공유지가 포함되어 있는 경우에는 해당 재산관리청과의 사전협의가 있어야 한다.” 그럼 지구단위계획을 제안하기 위해서는 성남시와의 사전협의를 전제로 한다.

과연 사전협의가 양자 간에 있었나? 없었다!

윤창근 의원은 이 사전협의를 일문일답을 통해 유규영 도시주택국장에 따졌다. 유규영 도시주택국장의 답변이다.

“재산관리청이 아니라 부서간 협의했다. 모든 사안은 수도권정비심의위원회 심의완료 후 협의가 가능한 것이다.”

명백한 거짓말이다. 사전협의가 이루지지 않았다고 솔직히 토해내는 것이 아니라 엉뚱한 답변을 하고 있는 것이다.

그럼 왜 사전협의를 하지 않았을까? 왜 시민의 재산인 시유지가 토지주가 제안한 1공단 지구단위계획에 포함되어 있는데도 사전협의를 하지 않았을까? 왜 이 중요한 행정절차를 하지 않았을까? 단순한 행정적 실수? 아니다, 있을 수 없는 일이다.

유규영 도시주택국장은 그 이유를 알고 있을 것이다.

◇ 1공단 개발 전면 재검토해야

이상 지적한 내용들은 1공단 용도변경 및 이른바 신흥동복합단지 개발을 둘러싼 성남시의 ‘특혜성 행정’의 사례들이다.

대부분 열린우리당 윤창근 의원이 이대엽 시장이 불참한 가운데 치러진 제140회 성남시의회 임시회 제2차 본회의 시정질문 및 1문1답 방식의 보충질문을 통해 제기한 것들이다.

제기된 성남시의 특혜성 행정이 실제로 1공단 용도변경을 둘러싼 특혜의혹을 풀 수 있는 결정적 단서로서 검찰 수사에 채택될 경우, 의혹을 풀기 위한 검찰 수사는 속도가 붙을 수 있을 것으로 판단된다.

또 지금까지 성남 구시가지의 지역적 특성이나 요구를 반영한 공익적 목적과는 무관하게  개발업자가 주도하고 성남시 행정이 개발업자에 손발을 맞춰온 1공단 개발은 개발의 방향과 방식에 대한 전면적인 재검토가 불가피할 것으로 보인다.

이 전면적인 재검토문제와 관련해 윤창근 의원은 “시민사회의 뜨거운 반향이 있기를 기대한다”며 세 가지 정책대안을 제시했다.

▲시민사회 공론화 선행 후 1공단 지구단위계획 추진 ▲단대오거리를 중심으로 한 성남구시가지 중심지역에 대한 마스터플랜 수립 ▲공익을 목적으로 하는 공영개발방식의 1공단 개발

특히 윤창근 의원이 공익을 목적으로 하는 공영개발방식을 통해 1공단 개발을 주장한 것은 지구단위계획 추진에서 토지주의 제안을 받게 되면 토지주가 개발을 주도하게 되지만 공영개발방식을 택할 경우 시가 주도하게 되어 공공성을 살릴 수 있기 때문이다.
 
참고로 여기선 상론하지 않지만 공영개발방식에는 환지방식, 전면수용방식, 기타방식이 있다.

이 같은 정책대안 세 가지를 제시하면서 윤창근 의원은 성남지역을 무시해온 개발업자와 개발업자에 손발을 맞춰온 성남시 행정에 준엄한 경고의 메시지를 날렸다.

“1공단은 성남시민의 것입니다. 성남의 역사, 수정·중원구 도시역사와 함께 해왔으며 특히 1공단을 거쳐 간 수많은 성남시민의 애환이 서려 있는 곳입니다. 이것을 모르고는 그 누구도 함부로 1공단을 건드릴 수 없습니다.”

◇ 1만평 공원화 꼭 이루어져야

이날 윤창근 의원은 시정질문 및 보충질문을 통해 “성남시민의 절실한 소망”이라며 성남시민을 대변하는 희망과 도전의 메시지도 동시에 날렸다.

“1공단 1만평 공원화는 명실상부하게 이루어져야 합니다. 반드시 이루어져야 합니다. 1공단의 나머지 공간 역시 반드시 성남에 필요한 공익적인 시설로 쓰여져야 합니다. 이를 통해 1공단이 더 이상 특혜의혹으로 오명을 뒤집어쓰는 일은 사라져야 합니다.”

이날 윤창근 의원이 제기한 성남시의 특혜성 행정 사례들은 지금까지 논란을 거듭해온 1공단 용도변경 및 개발을 둘러싼 특혜의혹을 재해석할 수 있는 합리적 단초를 열어놓은 것으로 평가된다.

동시에 이에 그치지 않고 핵심적인 정책대안을 제시함으로써 성남 구시가지의 가장 큰 이슈의 하나인 1공단문제의 해결에서 새로운 차원을 개척했다는 평가도 가능하다.

한편, 이날 윤창근 의원이 제시한 정책대안 중 하나인 1공단의 공영개발방식에 대해 최홍철 부시장은 “은평 뉴타운 분양가 논란으로 서민에게 실망을 안겨주는 사례가 있듯이 공영개발이 무조건 좋은 것이 아니다”며 “공영개발, 민간개발 일장일단을 가려서 판단해야 할 사안”이라고 답했다.

그러나 최 부시장의 답변은 윤창근 의원이 제시한 공영개발방식이 개발업자 주도와 이에 질질 끌려온 성남시 특혜성 행정에 대한 비판에서 출발해 지역적 상황과 요구를 담고 있다는 점을 무시하고 문제를 시비와 방법의 차원으로 희화화는 태도를 보인 것으로 판단된다.