성남시는 지난 9월30일 이달곤 행정안전부 장관에게 성남, 광주, 하남시 통합을 건의하는 의견서를 제출했다. 시의 일방적인 퉁합시 추진에 대한 반발여론과 함께 통합시 추진에 대한 찬반양론이 거센 가운데 성남시민의 의사가 어떠하든 통합시로의 추진은 진행되고 있는 것이다. 이런 상황에서 본지는 경원 도시행정학과 교수로 재직하고 있는 소진광 교수와의 서면 인터뷰를 통해 현재 추진되고 통합시 추진에 대한 문제점과 대안을 모색하는 자리를 만들었다. 소진광 교수는 현재 한국지방자치학회의고문을 역임하면서 지방자치의 전문가로서 국내외에서 인정을 받고 있다.
 
성남투데이는 앞으로 성남시 발전과 관련하여 중차대한 사안이 이번 통합시 추진에 대한 각계의 다양한 의견을 지면을 통해 펼칠 예정이다. 이러한 소통과 합리적인 논의 및 토론을 통해 통합시 추진여부에 대한 올바른 공론을 모아나갈 예정이오니 통합시 추진과 관련해 의견이 있으신 분들은 news@sntoday.com으로 보내주시면 본지에 게재토록 할 예정이다. 독자여러분들의 많은 참여를 부탁드린다....<편집자 주>
 

▲ 한국지방자치학회고문을 맡고 있는 경원대학교 소진광 교수.     © 성남투데이

-. 성남시뿐만 아니라 전국적으로 확산되고 있는 행정구역 개편 흐름과 이명박 정부의 방침에 대해서는 어떻게 평가를 하고 계시는지?

지방자치의 본질을 실현하는 방향으로 자치구역 논의가 진행되었으면 합니다. 이직도 규모의 경제니, 효율성이니 등 막연한 기준을 거론하며 가뜩이나 어려운 지방자치의 뿌리를 흔들어서는 곤란합니다. 획일성 보다는 다양성이 경쟁력의 근간이 되고, 효율성보다는 민주성이 높이 평가되는 시대에서 중앙정부의 강력한 추진력을 강조하는 논리는 모순입니다. 차별화의 이점이 지방을 살리고 결국 국가경쟁력의 원천입니다. 다양성의 조화가 획일적인 평균치보다 아름답습니다. 작은 것부터 챙길 수 있는 지방자치정신을 자치구역 논의에서 결코 배제해서는 안 됩니다.  

-. 최근 이명박 대통령이 8.15 경축사를 통해 60개의 통합시로 전국을 권역화하는 것을 제안했는데...과연 올바른 방식인지?

이에 대한 판단은 60개 통합시 성격에 따라 달리 할 수 있습니다. 통합시가 기초자치단체라면 우리나라 지방자치에 심각한 결과를 초래할 것입니다. 현재 우리나라엔 230개 기초자치단체가 있는데, 기초자치단체의 평균인구규모가 20만 명을 넘고 있어서 사실상 주민자치를 어렵게 하고 있습니다. 특히 자치구역은 역사성, 문화 등 지역 정체성과 밀접한 관련을 가지고 있는데, 경제활동과 관련한 효율성과 규모의 경제만을 내세워 통합을 합리화한다면 문제가 커집니다. 자치구역의 확대는 공공재 공급과잉의 빌미를 제공할 것이어서 장기적으로 보면 자원의 낭비를 초래합니다. 공공재는 최종 수혜자와 가까운 곳에서 생산, 전달될 때 비용을 가장 절약하고, 편익을 증대시킬 수 있습니다. 이러한 맥락에서 우리나라의 기초자치단체의 자치구역은 면적이나 인구면에서 더 확대되어서는 곤란합니다. 특히 지역사회 환경문제를 해결하고, 지속 가능한 발전을 유도하기 위해서는 주민들에게 지역사회 주인의식을 심어주어야 하는데, 자치구역 확대는 이를 어렵게 합니다. 주민자치 없이는 지역주민에게 능동적이고 적극적인 지역사회 책임인식을 기대하기 어렵습니다.       

-. 지방자치는 정당 공천을 배제해야 한다고 평소 주장하셨는데 그 이유는 무엇입니까?

정당문화가 확고하게 정착되어 있는 사회에서는 모든 주민대표를 선출할 때 정당공천제의 순기능이 많을 겁니다. 하지만 현재 우리나라의 정치문화는 그렇지 못합니다. 즉, 지방의원, 기초자치단체장 선거에서 정당공천제를 주장할 만큼 지방문제에 대한 분명한 정당별 색깔이 없습니다. 특히 지방마다 각기 다른 생활환경을 개선하기 위해서는 중앙정부의 논리가 아니라 지방에 고유한 논리를 확보해야 하는데, 중앙정치권이 개입하는 정당공천제는 지방의 논리를 어렵게 하고 있습니다. 예를 들면 현재 논의되고 있는 기초자치단체 자치구역 통합문제는 지방의 실리를 따져 접근해야 하는데, 공천권을 가지고 있는 중앙 정치권의 주도권싸움이 지방의원이나 기초자치단체장을 통해 대리전 양상으로 접근되고 있어서 지방의 실리와는 관계없이 진행되고 있습니다. 기초생활은 철저하게 지방의 실천적 판단에 근거하여 접근되어야지 전국적 중앙정치권의 입장에서 접근되어서는 곤란합니다.    

▲ "우선 자치구역이 커지면 주민참여기회가 줄어들고, 주민자치가 어렵게 되지요. 그리되면 결국 공공재 공급과잉이 은폐되기 쉽고, 장기적으로 주민부담이 늘어납니다."  경원대학교 소진광 교수    © 성남투데이

-. 현재 지방자치에 대한 제도상의 문제점은 어떤 것들이 있는지요?

우선은 우리나라의 지방자치는 제도적 근거가 미약합니다. 현행 헌법에서 지방자치에 관한 규정도 미약하고, 지방자치법의 규정도 애매하게 되어 있습니다. 헌법에 지방자치에 관한 규정을 구체적으로 명시해야 하고, 지방자치법의 위상을 강화해야합니다. 지방자치단체의 종류나 역할, 기관구성 등은 지방의 논리를 충분히 담아낼 수 있도록 헌법에 명시해야 합니다. 특히 헌법에 보다 명확한 중앙정부와 지방정부간 관계가 규정되어야 합니다. 또한 지방자치의 특례사항도 헌법에 명시하여 정권에 따라 지방자치가 유린되는 경우를 경계해야합니다. 지방자치법이 다른 법률에 우선하도록 개정하여 보충성의 원칙을 실현해야 합니다. 헌법과 지방자치법, 정부조직법에서 지방자치단체의 조례제정권, 자주재정권, 자주인사권 등을 강화할 수 있도록 제도개선이 이루어져야 할 것이다.     

-. 지방자치는 실리가 중요하다고 하셨는데...이번에 추진하는 일반통합시는 실익보다는 손실이 더 많은 것은 아닌지?

지방자치는 다른 선진국에서 실시한다고 하여 실시하는 것이 아니라 그를 통해 주민 삶의 질을 높일 수 있는 가능성을 높일 수 있다는 뜻이지요. 즉, 지방자치는 명분이 아니라 실리라는 의미입니다. 그러한 지방자치의 실리는 유형일 수도 있고, 무형일 수도 있습니다. 그런데 무엇이 실익이고, 무엇이 손실인지는 자치구역 크기, 주민들의 인식에 달려있습니다. 

-. 기초자치 규모가 커질 때 공공재 생산과 관련하여 어떤 장단점이 있습니까?

우선 자치구역이 커지면 주민참여기회가 줄어들고, 주민자치가 어렵게 되지요. 그리되면 결국 공공재 공급과잉이 은폐되기 쉽고, 장기적으로 주민부담이 늘어납니다.

-. 지방자치단체와 정부의 관계는 어떤 방식으로 유지되는 것이 올바른 것입니까?

국방, 외교를 제외한 주민들의 삶과 관련한 일들은 지방정부가 수행할 수 있도록 제도적 근거를 마련해주어야 합니다. 즉, 보충성의 원칙을 지켜나가야 한다는 뜻입니다. 또한 낙후된 지역은 중앙정부의 보충적 기능을 통해 활력을 되찾도록 지원해야 합니다. 즉, 지방의 자율성에 의한 상대적 낙후는 국가의 책임이고, 지방의 잠재력을 극대화하여 앞서가려는 노력은 지방의 권한인 셈이지요.    

▲ 지난 29일 민주당 성남시의원협의회 주최 초청강연회에서  경원대 소진광 교수가 “지방행정체제개편이 정치권의 이해관계의 제물이 되어서는 안 된다”며 "무리한 시·군 통합으로 주민의 일상적 생활수요를 충족시키고 주민참여와 애향심의 원천인 기초 자치를 사실상 폐기하는 것”이라고 지적했다.     ©성남투데이

-. 성남시가 현재 추진하고  있는 통합시 추진에 대해서는 어떻게 평가를 하십니까?

자치구역 관련 논의는 주민들의 참여로 이루어져야 합니다. 모든 이해당사자들이 충분한 토론을 거쳐 공통의 이해를 도출하는 과정이 전제되어야 결론이 정당화될 수 있습니다.
 
-. 현재 추진되고 있는 행정구역 개편이 '기초 자치를 사실상 폐기하는 것'이라는 의견을 제시했는데...이에 대한 구체적인 설명을 해주신다면?

성남, 광주, 하남을 통합한 인구규모 140여 만의 거대 기초자치단체의 출현은 시 공통의 문제점을 인식하고 공동의 목표를 정립하는데 적잖은 어려움을 가져다 줄 겁니다. 기초자치단체 인구규모가 5만을 넘으면 사실상 주민자치는 어렵다는 게 개인적인 생각입니다. 동네자치를 실시해야 하는 이유가 여기에 있고요. 이러한 맥락에서 인구규모 140만의 기초자치단체 출현은 지방자치를 사실상 포기하는 것과 같다고 생각합니다.  

-. 향후 국회에서 허태열 의원 등이 발의한 관련 법률안이 논의가 될 텐데 이 과정에서 주목해야 할 부분과 정치권에서 반드시 짚고 넘어가야 할 부분은 무엇입니까?

가장 중요한 것은 어떠한 논의도 지방자치 본질을 훼손해서는 안 된다는 것입니다. 또한 기초자치단체 통합의 실리를 해당 지역 주민들의 입장에서 다각적으로 검토하는 것이 중요하고, 주민 삶과 직결되어 있는 논의에서 모든 이해당사자의 의견이 충분히 반영되는 절차적 합리성을 충족시켜야 합니다.
 
-. 그렇다면 바람직한 행정구역 개편의 방향은 구체적으로 어떻게 진행되어야 한다고 보십니까?

충분한 시간을 두고 주민들의 의견을 수렵하는 과정이 필요합니다. 그리고 지방자치가 명분만이 아니라 장기적으로 실익을 창출하리라는 점을 간과해서는 안 됩니다. 특히 역사성을 간과한 경제논리는 결국 시행착오에 따른 사회적 비용을 증대시킬 것이고 향후 문화자원을 지역경쟁력으로 활용하는 데도 걸림돌이 될 것입니다. 기초자치단체 규모를 작게 하여 주민자치가 실현될 수 있는 기반을 구축하여야 하고, 자치단체 계층별로 역할을 명시하여 국가 전체적인 조화를 이루어낼 수 있도록 제도개선이 있어야 합니다. 그리되면 국가의 필요성을 충족시키면서도 지방의 특성을 살리고 주민자치의 정신을 살릴 수 있습니다. 지방자치단체의 중층구조가 문제가 아니라 계층별 지방자치단체의 업무가 명확하지 않고, 각 계층별 역할을 뒷받침하는 자주재정권, 자주인사권 등 여건의 미비가 문제의 핵심입니다.