전국의 지방자치 관련 학자들이 정부에서 추진 중인 시·군 통합을 골자로 한 ‘지방행정체제개편’에 대해 “국가 백년대계인 지방자치체제 개편을 정부가 나서 졸속적으로 성급하게 일방적으로 밀어 붙이고 있다”며 중단을 촉구했다.
 
경원대 소진광 교수(前한국지방자치학회장)를 비롯한 지방자치 관련 학자 145명은 14일 오전 서울 종로구 동숭동 경실련 강당에서 공동의견서를 발표하고 “지방행정체제개편이 정치권의 이해관계의 제물이 되어서는 안 된다”며 “객관적이고 전문적인 연구결과를 바탕으로 논의와 공론화를 거쳐 진행해야 한다”고 주장했다.  
 

▲ 지방자치 관련 학자 145명은 14일 서울 종로구 동숭동 경실련 강당에서 공동의견을 발표하고 “국가 백년대계인 지방자치체제 개편을 정부가 나서 졸속하고 성급하게 일방적으로 밀어 붙이고 있다”며 중단할 것을 촉구했다.     ©성남투데이

이들은 “정치권이 지방자치의 규범적 요청과 시대적 요구에 배치되는 방향으로 지방자치체제의 개편을 추진하는 데 대해서 지방자치를 전공으로 하는 학자들로서 심각한 우려를 금할 수 없다”며 “자치구역과 자치계층의 개편이 정치권 이해관계의 제물이 되어서는 안 된다”고 일부 정치적인 경향성의 문제점을 지적했다.

이들은 정치권에서 추진하는 ‘지방행정체제개편’이 “무리한 시·군 통합으로 주민의 일상적 생활수요를 충족시키고 주민참여와 애향심의 원천인 기초 자치를 사실상 폐기하는 것”이라며 “도의 약화 내지 폐지는 세계화시대의 치열한 지역 간 경쟁에서 국내 지역의 경쟁력을 현저히 떨어뜨리는 시대역행적 개악이라는 비판을 면할 수 없다”고 지적했다.

다음은 이날 기자회견에서 지방자치 관련 학자 145명이 정리한 ‘지방행정체제 개편에 대한 오해와 진실’이라는 첨부자료 내용의 전문이다.

Q1. 시ㆍ군ㆍ구 3-4개를 통합해 인구 100만명 정도의 통합시가 되어야 규모의 경제가 가능하다?

규모의 경제는 지방자치단체가 처리하고자 하는 사무에 따라 다르다. 통학로 관리나 노약자 보살핌 등 얼굴과 얼굴을 맞대고 처리하는 사무의 경우에는 100만 규모의 통합시도 규모가 너무 크게 되어 규모의 불경제가 나타난다.

또한 광역계획이나 지역산업, 대규모 지역인프라에 관련된 사무는 100만의 규모의 통합시로는 감당하기 어렵고 효과도 내기 어려우므로  역시 규모의 불경제가 나타난다. 시ㆍ군을 통합하여 100만 정도의 통합시를 만들어도 지역의 큰 문제를 처리하기에는 너무 규모가 영세하고, 지역의 작은 생활문제를 처리하기에는 규모가 너무 큰 어중간한 규모가 된다.
 
Q2. 재정이 열악한 여러 개의 시ㆍ군들을 합쳐 통합시로 만들면 행정의 효율성이 높아져 경쟁력과 주민의 생활의 질이 높아진다?

경험적인 연구에 의하면 기초지방자치단체의 통합으로 행정비용이 감소되는 것도 아니고, 효율성도 높아지지 않는다고 한다.

독일의 경우 1960년대와 1970년대에 걸쳐 24,000개의 기초지방자치단체를 8,000여개로 통합하였으나 행정비용은 늘어나고 효율성도 기대한 것처럼 나타나지 않는다고 한다. 오히려 지역공동체가 약화되고우리-감정(we-feeling)이 약화되어, 시민들이 자발적으로 참여하여 지역 일을 처리하려 하지 않고 공무원이 처리하도록 요구하게 되었고, 소지역주의가 팽배하여 지역간 갈등을 피하기 위해 한 지역에 편의시설을 설치하면 다른 지역에도 설치하게 됨으로써 과잉수요가 발생하여 행정비용이 늘어나게 된다는 분석이 나오고 있다.

한국에서도 1995년 이후에 80여개의 시ㆍ군을 통합하였으나 통합지역의 행정비용은 1995 53.7% 증가하였으나 비통합시는 35.0%증가하는데 그쳐 오히려 통합지역의 행정비용이 비통합지역보다 급격하게 증가하는 것으로 나타나고 있다.

Q3. 재정이 빈약한 시ㆍ군과 큰 도시가 통합하면 큰 도시는 토지를 얻게 되고 작은 도시는 재원을 공유하게 되어 서로 도움이 된다?

경험적으로 보면 도농통합지역의 경우 농촌은 발전의 구심력을 상실하고 낙후되고 있다. 춘천군과 춘천시, 구미와 선산, 강릉시와 명주군의 통합 등 농촌지역은 통합 후 급격하게 공동체가 해체되고 인구가 감소하는 것으로 나타나고 있다. 최근 제주도의 서귀포시의 경우 자치권을 상실하고 행정시로 되면서 인구는 줄고 지역발전의 구심점이 없어 시ㆍ군자치를 부활시켜야 한다는 주장이 강하게 제기되고 있다.  
 
Q4. 통합시가 되면 활용도가 높지 않음에도 문화시설, 체육관, 회관 등의 시설에 대한 중복투자로 인한 예산 낭비적 요소는 없어질 것이다?
 
대부분의 문화시설은 이미 설치되어 있는 상태이므로 통합을 한다고 하더라도 그곳의 시설을 폐지하기는 쉽지 않을 것으로 본다. 반면에 어느 한 지역에 편의시설을 설치하게 되면 다른 지역에도 설치를 요구하게 되어 오히려 시설은 늘어날 수도 있다. 

Q5. 지방행정체제 개편으로 지역감정을 해소할 수 있다?

전라도, 경상도, 충청도 등 지역감정은 극복되어야 할 부채가 아니라 활용할 수 있는 자원이 될 수도 있다. 선진국에서는 지역문제를 지역이 책임지고 해결할 수 있도록 권한과 재원을 지방으로 이양함으로써 지역간 갈등요인을 줄이고 지역감정을 지역발전과 국가경쟁력 향상을 위한 활력으로 된다.

한국의 부정적 지역감정문제는 중앙집권체제로 중앙정부가 자원을 거의 독점하고 지역에 편파적으로 배분함으로써 유발된 것이다. 지방분권을 강화하여 자기지방의 문제는 자기지방에서 해결하도록 하고 책임을 지도록 한다면 지역감정이야말로 지역발전을 위한 원동력이 될 수도 있다. 

Q6. 성남, 하남, 광주의 통합은 원래 하나의 군이었으므로 한 뿌리로 돌아가는 것이다?

성남시와 하남시, 광주시는 지리적으로 원래 하나의 군에 속해 있었던 것은 맞다. 하지만 지방자치단체의 행정구역은 단순한 지리적 땅덩어리가 아니라 지역공동체고 땅위에 사는 사람의 공동체이다. 성남시와 하남시에 거주하는 주민들 중에 대부분은 옛 광주군에 뿌리를 둔 사람이 아니라 외지에서 이주해온 사람들로 옛 광주군과는 문화적, 역사적 공통점이 없으며 공동체적인 의식이나 일치된 정체성이 없다. 

생활근거지도 별개이다. 성남과 하남지역 주민 대부분은 서울을 축으로 생활하고 있어 성남사람이, 하남사람이 광주지역으로 다녀야 할 이유가 없다.  하남과 성남, 광주의 주민은 너무나 이질적이어서 문화적, 역사적, 경제적인 생활동동체로서는 이미 아무런 연관성이 없는 별개의 지역이 되었다.
 
Q7. 자율 통합지역에 특별교부세 50억원 등 중앙정부가 “파격적인” 지원을 하겠다?

중앙정부의 지원은 필요불가결한 경우에 그쳐야 한다. 만약 통합이 지역발전을 위하여 정말 도움이 된다면 중앙정부가 “파격적인” 지원을 하지 않더라도 지방주민들이 스스로 자율적으로 통합을 추진할 것이다. 통합지역에 대한 파격적인 지원은 통합이 불필요한 지역이나 통합 대신 분할이나 경계조정만 필요한 지역은 상대적으로 불이익을 보게 된다.  막대한 지원과 각종의 특혜로 통합을 유도하겠다는 것은 혼인할 마음도 없는 신부를 돈으로 유혹하는 것이나 다름없다. 국고나 그 밖의 범부처적인 정책수단을 오로지 시ㆍ군통합을 위하여 낭비하여도 좋은지 묻지 않을 수 없다.

▲ 이대엽 성남시장과 김황식 하남시장이 지난 8월 19일 성남시청 대회의실에서 기자회견을 통해 통합시 추진에 전격 합의하고 이를 공식 선언했다.     ©성남투데이

Q8. 우리나라의 시ㆍ군은 규모가 너무 작아서 비효율적이다?

우리나라의 기초지방자치단체는 세계에서 규모가 제일 크다. 선진국의 100배내지 10배나 크다. 경쟁력이 높은 스위스는 국민수가 730만에 불과하지만 기초지방자치단체는 2,800개가 넘는다. 우리는 인구 5,000만인데 비하여 기초지방자치단체는 230개에 불과하다. 스위스의 지방자치단체 규모가 우리의 1/100에 불과해서 우리보다 비효율적이라는 것은 들어보지 못했다. 프랑스나 독일, 스위스, 이탈리아 등도 마찬가지이다.

Q9. 권한과 기능이 없는 중간전달기능만 있는 시ㆍ도(광역자치단체)를 없애고 대신에 통합시를 지원하는 국가 지원기구를 권역마다 설치하면 오히려 통합시 지방행정의 효율이 높아질 것이다?   

오늘날 국경을 넘어 지역간 경쟁이 강화되는 세계화속에서 국가가 지역문제를 해결하는데는 한계가 있다. 지역문제는 지역에서 해결하고 책임을 지도록 국가가 처리하는 지역문제를 도로 이양해 주어야 한다. 도가 지역의 경제, 산업, 지역인프라를 결정하고 책임지도록 권한과 자원을 배분해 주는 것이 필요하다. 이렇게 하면 도는 고유한 업무영역을 갖게 된다.  물론 도가 처리하는 주민의 일상적인 서비스는 기초지방자치단체인 시ㆍ군으로 이양하면 사무중복의 문제도 해소가 된다. 

도를 국가기관화하거나 도를 폐지하고 권역별 지방자치단체를 설치하면 통합시는 직접 국가의 지배하게 놓이고 지역적인 큰 문제를 처리할 역량이 부족하여 국가에 의존성이 증가하게 된다. 지방의 자기책임성 대신에 도덕적인 해이가 발생하여 자원의 낭비는 급증할 수 있다.  국가관여로 인해 지역자율성은 현저히 떨어질 것이며, 지역간의 경쟁대신에 국가로부터 지원을 획득하기 위한 분배투쟁이 격화되어 지역의 효율성은 현저하게 떨어질 수 있다.

Q10. 현재의 지방행정체제는 100년 전에 만들어진 것으로 교통과 정보통신이 발달된 현재에는 대대적인 개편이 필요하다 ?

심각한 사실의 왜곡이다. 1961년에 읍면자치를 군자치로 전환하여 26시 85읍 1407면인 기초지방자치단체를 26시 140군으로 통합하였다. 10여개의 읍ㆍ면자치단체를 1개의 군자치단체로 전환함으로써 기초지방자치단체를 10배 이상으로 통합하여 세계에서 유래를 찾기 어려운 기초자치단체통합을 하였다. 1994년 이후에도 80여개의 시ㆍ군을 통합하였다. 또한 2006년 제주시 시ㆍ군 폐지 등 엄청난 지방행정체제개편이 있었다. 이를 두고 100년 전에 개편된 것이라고 하는 것은 사실이 아니다.

Q11. 시ㆍ군ㆍ구 3~4개를 합친 통합시가 탄생하더라도 기존의 읍면동 단위로 주민자치회(법인)로 두면 주민불편도 없을 것이고, 자치와 주민참여도 강화되어 지방자치는 강화될 것이다?     

우리의 시ㆍ군은 그 규모나 면적이 이미 다른 나라의 10배 내지 100배 수준으로 광역지방자치단체 수준이다. 다시 시ㆍ군을 통합하면 기초지방자치는 완전히 포기하는 것이 된다. 주민자치회 수준의 자치로는 주민의 일상적인 생활문제를 해결하기 어렵다. 따라서 이를 두고 지방자치의 강화라고 보는 것은 전혀 사실과 다르다. 주민 근접적인 서비스제공을 위해서는 결국 기존의 시ㆍ군 또는 읍ㆍ면을 자치단체로 부활할 수밖에 없어 자치계층이 한 계층 더 늘어나게 된다. 초광역적 업무처리를 위해서는 도를 폐지할 수도 없으므로 결국 자치계층이 현행 2계층에서 3계층으로 되어 중복과 비효율은 증가될 수 있다.

Q. 12.  3여(여수시,여수군,여천군)통합으로 여수엑스포유치가 가능했다?

시ㆍ군통합의 성공사례로 3여통합을 드는 경우가 많다 특히 여수 엑스포유치를 성과로 들고 있으나 사실이 왜곡되어 있다. 전라남도 도청에 여수엑스포 유치단을 두고 도차원에서 집중적인 노력을 한 것이다. 시청사는 여전이 옛지역에 분산되어 있으며, 통합청사는 지역갈등유발우려로 진전을 보지 못하고 있다. 옛 지역간 소지역이기주의는 엄청난 잠재적인 갈등요인이 되고 있어 앞으로 발생할 갈등조정비용은 그동안의 성과를 훨씬 능가할 수 있다.

Q. 13. 시ㆍ군 통합과 도폐지는 관계가 없다?

사실과 다르다. 국회에 제안된 법안에 의하면 6개 특별법안 중에서 4개 법안에서 도폐지, 도국가기관화, 통합시로 재원 및 기능이양 등을 포함하고 있고, 국회의원 다수가 이들 안을 지지하고 있어 시ㆍ군 통합은 시ㆍ도폐지로 연결되어 있다. 약간의 시차를 두고 있을 따름이다. 

Q 14. 주민 대부분이 찬성하는데 무슨 문제가 있나?

시ㆍ군 통합에 대해서는 행정안전부와 정치인들이 일방적으로 주장해왔을 뿐 주민들 사이에 아무런 구체적인 논의가 없었다. 통합청사를 어디에 둘 것인지, 통합자치단체의 명칭, 통합후 인프라와 기반시설의 재배치, 공간의 용도별 배치, 종합적인 지역발전청사진 등에 대한 구체적인 논의가 거의 전개되지 않은 사항에서 주민찬성율이 높다는 것은 의미가 없다. 원론찬성-각론반대로 실패한 사례가 대부분이라는 점을 감안하면 주민들 사이에 구체적인 토론과정을 거치지 않은 주민의견조사는 의미가 없다. 주민개개인에게 미칠 영향을 충분히 검토한 후에 의견을 물어야 한다. 이를 무시하고 피상적인 여론조사로 통합을 강행할 경우에 통합 후에 구체적인 문제를 두고 지역간 갈등은 심각한 수준에 이를 수 있다.

Q. 15. 시ㆍ군 통합을 반대하는 것은 대안 없는 반대가 아닌가?

그렇지 않다. 행정안전부나 정치권이 성급하게 추진하는 것이 효율성도 떨어 뜨리고 주민의 편익도 훼손하기 때문에 반대 하는 것이다. 우리는 반대로 시ㆍ군 중에서 생활구역과 행정구역이 불일치하는 곳에는 경계조정이나 분할 또는 통합을 통하여 부분적인 문제해결을 통해서 주민의 불편을 해소하도록 해야한다고 본다. 또한 정치적인 이유로 분리된 도와 광역시를 통합하여 적어도 주민 500만 이상으로 광역지역의 규모와 역량을 강화하고, 권한과 재원을 넘겨주어 지역문제를 지역에서 해결하도록 지역경쟁력을 키우는 방안을 제시하고 있다.